НЕЗАВИСИМАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА: БОРЕМСЯ ИЛИ ИМИТИРУЕМ?

Независимая антикоррупционная экспертиза: Такое ли это благо? Кем оно дано? К чему ведет? Как с ним обращаться? На эти и другие вопросы мы постараемся ответить вместе
           Антикоррупционная экспертиза, тем более, независимая – пожалуй, истинное и неоспоримое «ноу-хау» нашего государства наравне с первым полетом человека в космос, отменой часовых поясов и бескровным присоединением новых территорий. По крайней мере, ни одно из государств – членов Большой (за время написания статьи любое числительное может утратить актуальность) «-ки» – до такого покамест не додумалось.
            В этой статье мы постараемся ответить на вопросы: какое значение имеет институт независимой антикоррупционной экспертизы, как он влияет на отечественную правовую систему, какие «подводные камни» ожидают независимого эксперта в его работе и, главное, где проходит граница этой самой «независимости». Задача, может статься, амбициозная, однако, как говаривала героиня Л. Ахиджаковой: «Можно, конечно, и зайца научить курить. В принципе ничего нет невозможного… для человека. С интеллектом».
            Итак, вот уж немного-немало, как десять лет существует институт антикоррупционной экспертизы. Каковы результаты? Мы не знаем, ибо это задумывалось, проектировалось и претворялось в жизнь как сугубо превентивная мера, и, вероятно, временная. Тогда, десять лет назад, а если точнее – смело умножаем на два, ибо имели место «лихие девяностые», плавно переходящие в нулевые, – мнилось, что органы внутренних дел, прокуратура, суды иже с ними дискредитировали себя. Иными словами, порядочность органов государственной власти, которые в силу своих прямых обязанностей должны были обеспечивать верховенство закона, была не без причин поставлена под сомнение. Согласно обыденному представлению об эволюции политических режимов такая тенденция должна была бы изжить себя или «убить» правовую систему, но… Власть сменилась – трижды, или дважды, или... Так или иначе, наступил 2007 год. И тут, цитируя А. Аверченко, «все заверте…».
            Но все по порядку. Прежде чем приступать к рассмотрению основного предмета настоящей статьи, не мешало бы разобраться, что, собственно, такое «коррупция(тм)», чем она так вредна, почему и, главное, как с нею надо бороться?
            В частности, определение, данное в статье 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», согласно которому коррупция – суть «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лиц» (конец цитаты),  – пусть и в полной мере отвечает выбранному нашим государством курсу на укрепление вертикали власти, но не вполне отражает саму суть девиаций, препятствующих нормальному функционированию госаппарата. Оно, следуя общегосударственному курсу, четко формулирует субъективную сторону коррупции(тм), прямо-таки делает акцент на цели и мотивы подобных деяний, и, как следствие, не включает такие забавные и бескорыстные, но, притом, не менее деструктивные, проявления, как благоглупость (например, принятие законов во исполнение подзаконных актов, принятие подзаконных актов во имя достижения мифических индикаторов эффективности и так далее) и кумовство. Неудивительно, что от легального определения «коррупции(тм)» мы до поры-до времени откажемся.
             Давайте для начала, разберемся, чем же плох термин «коррупция(тм)»? Казалось бы, он звучен, категоричен, космополитичен и нравится главам государства, падким на экстравагантные термины. Вероятно, именно благодаря тому, что он включает в себя столь разнородные по своей природе понятия, как взятка, бюрократия, волокита, некомпетентность иже с ними, – борьба с коррупцией(тм) крайне непродуктивна. Ведь каждому понятно, что с мусором борются метлой, с бактериями – кварцеванием, а от промышленных отходов избавляются сертифицированным, но никому неведомым способом. Западноевропейский мир в свое время сполна усвоил этот урок: борьба с ересью изначально велась против псевдохристианских спекулятивных течений (известных нам как деструктивные секты), однако само понятие «ересь» со временем приняло настолько туманное значение, что стало включать в себя не только призывы к уничтожению Римской Католической Церкви, но и врачевание, владение метлой, ступой, черным котом, длинным носом, рыжими волосами, а также косоглазие или просто принадлежность к прекрасной половине человечества. И со всем этим «безобразием», как учит история, боролись едиными методами.
              Те самые эксцессы власти, что принято объединять в понятие «коррупция(тм)», вероятнее всего проявились вскоре после выделения из стада первобытных людей старейшин, вождей и шаманов (то есть той же законодательной, исполнительной и судебной власти – в произвольных порядке и сочетании). В своей фундаментальной работе «Происхождение семьи, частной собственности и государства» Фридрих Энгельс, как ни странно, данному аспекту внимания практически не уделил, зато Никколо Макиавелли и Гаэтано Моск убедительно обосновали жизнеспособность теории элит.
           В Древнем Риме – этаком кадавре для политологических и теоретико-правовых изысканий современности – отношения «патрон (как правило, римский сенатор) – клиент (плебей или, хуже того, перегрин)» были настолько естественны, что нашли отражение в эдиктах II века до нашей эры, хотя корни брали с самого Царского периода, а ведь по современным меркам это ничто иное как взяточничество и лоббизм. Тем не менее, Рим, время от времени сменяя формы правления, политические режимы и, что уникально, государственное устройство, стоит и поныне. Здесь нам стоит отметить ситуативный аспект коррупции(тм): в ряде случаев – только в историческом ракурсе и только в странах загнивающего запада – отдельные ее проявления бывают эффективны.
             Залихватские средние века для кого-то промчались кавалерийским галопом, для кого-то проползли по-пластунски, но неизменно под девизом: «nullum officio sine beneficio ».
И именно в Риме, но уже под занавес эпохи Возрождения, отмечены первые ростки борьбы верховной власти с коррупцией(тм): к концу XVII века папа Иннокентий XII (в миру – Антонио Пиньятелли дель Растрелло) затеял непримиримую борьбу с непотизмом, добившись ограничения присутствия родственников в высших рядах Римской Католической Церкви до одного человека. Примечательно, что в таком направлении противодействие коррупции со стороны современного российского государства не осуществляется.
             Зато есть упомянутый выше Федеральный закон «О противодействии коррупции», пункт 2 статьи 6 которого в качестве одной из семи (!) мер по профилактике коррупции указывает антикоррупционную экспертизу. Согласно статье 5 lex specialis – Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ  «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). При этом заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов (конец цитаты).
             У уважаемого читателя, вероятно, возникнет вопрос, а чем, собственно, независимая анткоррупционная экспертиза будет отличаться от простого обращения гражданина в рамках Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? Безусловно, разница имеется, и существенная. Далее в нашей статье последуют сентенции, которые могут подозрительно походить на призывы к пополнению рядов независимых антикоррупционных экспертов. Автор вынужден признать, что, не смотря на отсутствие ярко выраженной ангажированности, данная статья без толики агитации и статьей бы не смогла назваться.
            Во-первых, на нелегкой стезе проявления активной гражданской позиции статус эксперта и в неокрепших умах обывателей, и в глазах адресатов обращения – чиновников выглядит не в пример презентабельнее, нежели, «жалобщик», «сутяжник», «ходатай» и тому подобное. В своем заключении – в отличие от тех же жалоб, ходатайств, заявлений, петиций – Вы получаете уникальную возможность возвыситься над адресатом, блеснуть остротой ума и тонкостью восприятия, что, согласитесь дорого стоит!
        Во-вторых, даже будучи курильщиком, алкоголиком, наркоманом, счастливым обладателем какой-либо из многочисленных маний, диагностируемых современной психоневрологией, живя с родителями или под пятой деспотичной супруги (супруга), но получив заветное свидетельство об аккредитации в качестве независимого антикоррупционного эксперта, Вы хоть в чем-то небезосновательно можете назваться независимым.
          Кроме того, не будем забывать, что нашему молодому демократическому правовому государству позарез требуются симулякры народовластия, что с диалектической неизбежностью означает: Вас будут приглашать на всевозможные закрытые для простых смертных профильные мероприятия – в качестве «свадебного генерала» или полноценного участника – решать Вам.
       Итак, что же требуется для получения вожделенного статуса независимого эксперта и начала Вашего активного влияния на российское правовое пространство? Согласно той же статье 5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области юстиции – то есть Минюстом России. Для этого Вы должны быть либо гражданином Российской Федерации, имеющим высшее профессиональное образование (не важно какое) и стаж работы по специальности (не важно какой) не менее пяти лет, либо юридическим лицом, имеющим в своем штате не менее трех работников, удовлетворяющих требованиям, установленным для граждан. Автор невольно задается вопросом, каким образом диплом, скажем, архитектора и пять лет проектировочных работ позволят лучше судить о коррупциогенности правового акта, нежели свидетельство об окончании курсов кройки и шитья или диплом кулинарного техникума и полтора года декрета? Нет ответа.
             В соответствии с Административным регламентом Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утвержденным приказом Минюста России от 27.07.2012 № 146, гражданин может представить по почте по адресу: 119991, г. Москва, улица Житная, дом 14, опустить в ящик для корреспонденции Минюста России либо направить через Единый портал государственных услуг следующие документы:
        - заявление об аккредитации физического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях);
         - копию документа, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации (копия паспорта);
         - копию документа государственного образца о высшем профессиональном образовании;
         - копию документа государственного образца о наличии ученой степени (при наличии);
         - копию трудовой книжки;
         - справку о прохождении службы, подтверждающую наличие у гражданина соответствующего стажа работы по специальности, заверенную печатью организации, в которой заявитель проходит службу (в случае если гражданин проходит военную службу либо правоохранительную службу).
Организации для получения свидетельства в свою очередь направляют:
         - заявление об аккредитации юридического лица в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, подписанное руководителем организации;
        - копию свидетельства о государственной регистрации юридического лица;
        - копию документа государственного образца о высшем профессиональном образовании работника юридического лица, отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта - физического лица;
        - копию документа государственного образца о наличии ученой степени работника юридического лица, отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта – физического лица (при наличии);
        - копию трудовой книжки работника юридического лица, отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта – физического лица (с отметкой о работе в организации по настоящее время);
        - копию паспорта гражданина Российской Федерации работника юридического лица, выданного отвечающего условиям аккредитации в качестве независимого эксперта – физического лица;
        - заявление о согласии работника юридического лица, изъявившего желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимого эксперта антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, на обработку его персональных данных и внесение этих данных в государственный реестр независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, размещенный на официальном сайте Минюста России в сети Интернет www.minjust.ru (конец цитаты).
        Документы принимаются и обрабатываются Департаментом уголовного, административного и процессуального законодательства, и в случае соответствия всех документов указанным выше требованиям в течение месяца Вы получите заветное свидетельство об аккредитации в качестве независимого эксперта.
         Следует обратить внимание, что антикоррупционной экспертизе (не только независимой) подлежат проекты федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (без исключений), уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты.
Как нетрудно догадаться, федеральные законы, указы и постановления с момента их подписания выбывают из сферы интереса независимой антикоррупционного эксперта и приобретают статус коррупционно непогрешимых. В конце концов, нельзя же лишать работы Конституционный Суд Российской Федерации, легион омбудсменов и прочих причастных!  
Согласно пункту 5 Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации, проектов постановлений Правительства Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации – разработчики проектов нормативных правовых актов в течение рабочего дня, соответствующего дню направления указанных проектов на согласование в государственные органы и организации, размещают эти проекты на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы (конец цитаты).
         В Бурятии универсальным Интернет-ресурсом, на котором можно получить доступ к нормативным правовым актам и их проектам, служит официальный портал органов государственной власти Республики Бурятия www.egov-buryatia.ru.
          Итак, мы приступаем к третьему акту Мерлезонского балета, а именно, к выбору потенциальной жертвы нашего пытливого антикоррупционного ума. Здесь автор советует обратить внимание на бесчисленные административные регламенты исполнения органами власти государственных функций и предоставления ими же государственных же услуг. Весь этот массив, казалось бы, сугубо локальных документов, внезапно приобрел нормативное значение в силу Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», который, в числе прочего, содержит  и основные требования к оным регламентам. Имея в своем составе требования к документам, предоставляемым заявителем, порядку принятия органом решения, обжалования заявителем этого решения и прочее, эти акты так и напрашиваются на применение к ним Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
           И вот мы подошли к главному, а именно, к вопросу о пределах антикоррупционной экспертизы. Они определяются пунктами 3 и 4 вышеназванной Методики и именуются коррупциогенными факторами. Федеральный законодатель не дает удовлетворительного определения понятию «коррупциогенный фактор», а мы будем исходить из того, что это определенные обстоятельства, возникающие в связи с реализацией нормативного правового акта, которые позволяют должностному лицу, государственному гражданскому служащему, муниципальному служащему или (хардкор-вариант) государственному или муниципальному органу или учреждению злоупотребить своими полномочиями. Слово «злоупотребление» тут ключевое, ибо предметом антикоррупционной экспертизы является нормативный правовой акт, определяющий полномочия, и, таким образом, превышение полномочий лежит вне плоскости нашего рассмотрения.
В первую группу коррупциогенных факторов, предусмотренную пунктом 3 Методики, входят факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Это:
           а) широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий государственного органа, органа местного самоуправления или организации (их должностных лиц – конец цитаты).
           С этим фактором вроде бы все должно быть ясно, однако практикуя маниакальную последовательность, автор приведет такой пример:
           Одним законопроектом Республики Бурятия предлагалось норму предоставления площади служебного жилого помещения определять из расчета не менее нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма, устанавливаемой органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования в Республике Бурятия. С согласия гражданина ему могло быть предоставлено жилое помещение менее указанной нормы. Принимая во внимание, что норма предоставления жилого помещения по договору социального найма, устанавливаемая органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования, сама по себе является социальным минимумом жилья, указанное положение необоснованно расширяло диапазон полномочий исполнительного органа государственной власти Республики Бурятия, обеспечивающего деятельность Главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия по постановке на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, а также предоставления уполномоченным Правительством Республики Бурятия государственным учреждением Республики Бурятия служебных жилых помещений.
          б) определение компетенции по формуле «вправе» – диспозитивное установление возможности совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций (конец цитаты).
          Это, пожалуй самое слабое с точки зрения прикладной юриспруденции звено Методики, так как применение данного пункта в любом случае будет носить аксиологический  характер. Действительно, каким же образом полностью избежать такой формулировки, если любые полномочия по определению состоят из правомочий, обязанностей и ответственности? А как же быть с местным самоуправлением, которое вот именно, что «САМОуправление»? По всей видимости ответ кроется в том, что, как и говорится в рассматриваемом положении, такие действия должны быть направлены в отношении граждан и организаций, то есть в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, исполнения государственных и муниципальных функций. Как бы то ни было, сама потребность в ограничительном толковании данной нормы настораживает.
         В качестве примера такого коррупциогенного фактора можно привести выдержку из подзаконного акта Республики Бурятия, согласно которой некая конкурсная комиссия «вправе признать заявку соответствующей требованиям конкурсной документации, и участник может быть допущен к участию в конкурсе, если заявка содержит незначительные отклонения от требований конкурсной документации, которые существенно не меняют характеристик, условий и иных требований, предусмотренных конкурсной документацией, либо если она содержит незначительные ошибки или неточности» (конец цитаты).
         в) выборочное изменение объема прав – возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц – конец цитаты).
          Указанный коррупциогенный фактор идет рука об руку с приведенным выше фактором «широта дискреционных полномочий», и как следствие в качестве примера напрашивается уже упомянутый к такому случаю законопроект. При этом следует отметить, что одна и та же норма правового документа может содержать признаки целой плеяды коррупциогенных факторов.  
       г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества – наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или организации, принявшего первоначальный нормативный правовой акт (конец цитаты).
        Как нетрудно догадаться, этим грешат, как правило, органы законодательной (представительной) власти. Однако при неплохо налаженном механизме синхронизации действий таких органов на уровне субъекта с законодательной деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, давно и прочно прозванной в народе «взбесившимся принтером», перспектива усмотреть такой коррупциогенный фактор обнадеживающе стремится к нулю. При оценке коррупциогенности бланкетных норм следует учитывать, допускается ли федеральным законодательством подзаконное нормотворчество по данному конкретному вопросу, либо же правовое регулирование оного закреплено за органом определенной ветви и уровня власти.
        Вместе с тем, законопроект, вносимый в Народный Хурал Республики Бурятия предусматривал, что преподавание и изучение государственных языков Республики Бурятия в рамках имеющих государственную аккредитацию образовательных программ осуществляются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами. При этом Правительство Республики Бурятия по замыслу разработчика должно было устанавливать порядок преподавания и изучения государственных языков Республики Бурятия.
Данная норма, равно как и Закон в предлагаемой редакции в целом, не раскрывали значения термина «порядок преподавания и изучения государственных языков Республики Бурятия». Легальное определение данной фразеологической новеллы также отсутствует в Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», иных нормативных правовых актах, действующих в рассматриваемой сфере. То есть, исходя из системного толкования норм действующего законодательства, невозможно определить, какие именно аспекты преподавания и изучения  государственных языков Республики Бурятия должен включать данный порядок, круг лиц, которым должен быть адресован упомянутый порядок, пределы нормотворческих полномочий Правительства Республики Бурятия по данному вопросу.
           д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции – нарушение компетенции государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов (конец цитаты).
           Казалось бы, кристально ясно и четко сформулированный коррупциогенный фактор требует как минимум одного уточнения: наличие хотя бы одной правовой нормы, утверждение которой не входит в компетенцию органа власти или местного самоуправления, нивелирует законность всего правового документа, но только в глазах эксперта и только в рамках антикоррупционной экспертизы.
        Например, 23 мая 2011 года бывшим Президентом Российской Федерации Д,А. Медведевым на волне кардинальной реформы органов внутренних дел подписан Указ № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах», согласно подпункту «д» пункта 4 которого  членами общественного совета не могут быть лица, имеющие или имевшие судимость.
         И вот незадача, зачем бы устранять от общественного контроля граждан, имеющих непосредственный интерес в сфере деятельности полиции? Общеизвестно, что понятие «судимость» в российской правовой системе имеет исключительно уголовно-правовое значение, а уголовное законодательство пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации отнесено к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым в силу части 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. К таковым, в частности, относится Уголовный кодекс Российской Федерации, согласно части 1 статьи 86 которого судимость учитывается при рецидиве преступлений, назначении наказания и влечет за собой иные правовые последствия в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами. Буквальное толкование вышеприведенной нормы позволяет сделать вывод, что любые негативные правовые последствия, которые лицо вынуждено претерпеть в связи с наличием неснятой или непогашенной судимости, устанавливаются федеральными законами и только ими.
Таким образом, на момент подписания указ формально подпадал под признаки рассматриваемого коррупциогенного фактора. Аналогичное недоразумение имело место также в Указе от 28.07.2011 № 1027 «Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации», однако ко всеобщему облегчению 4 июля 2014 года Государственной Думой принят, 9 июля Советом Федерации одобрен и 21 июля подписан «новым» Президентом Федеральный закон № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», часть 4 статьи 13 которого снимает все вопросы к правомерности указов.
         е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона (конец цитаты).
          Учитывая динамику работы вышеназванного «бешенного принтера», автору статьи не приходилось сталкиваться не то, что с такими эксцессами, но даже собственно с законодательными пробелами: последние лет пятнадцать отмечается чрезмерная избыточность правового регулирования в нашей стране.
         ж) отсутствие или неполнота административных процедур – отсутствие порядка совершения государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка (конец цитаты).
         Пример: Неким Порядком, утвержденным Правительством Республики Бурятия, отбор претендентов на получение государственных гарантий на реализацию инвестиционных проектов по капитальному строительству объектов, реконструкции муниципальной собственности на территории соответствующего муниципального образования проводится особым координационным советом. Решение о предоставлении (об отказе в предоставлении) государственной гарантии претенденту принимается советом по результатам отбора инвестиционных проектов, проведенного в соответствии с действующим законодательством и положением об этом координационном совете. Организатором отбора является исполнительный орган государственной власти Республики Бурятия, уполномоченный осуществлять организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности совета. Организатор публикует объявление о проведении отбора, организует сбор заявок с перечнем необходимых документов от претендентов и направление их в исполнительные органы государственной власти соответствующей отраслевой принадлежности. Постановление Правительства Республики Бурятия о  координационном совете, которым ранее утверждались положение и состав названного совета, утратило силу и на момент экспертизы в Перечне Координационных и совещательных органов при Правительстве Республики Бурятия, утвержденном указом Главы Республики Бурятия от 07.11.2013 № 217, данный координационный совет отсутствует. Таким образом, на момент проведения экспертизы из содержания постановления было неясно, каким органом осуществлялся отбор претендентов для получения государственных гарантий, а также отсутствовал порядок принятия управленческого решения.
        з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур – закрепление административного порядка предоставления права (блага – конец цитаты).
        Здесь автор не упустит случая спеть дифирамбы качественной работе прокуратуры и Федеральной антимонопольной службы, бдящих за неукоснительным соблюдением Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», пришедшего на смену морально устаревшему Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также федеральных законов о предоставлении специальных прав. Конечно, со скромного наблюдательного пункта рядового офисного планктона, автор не в состоянии оценить полноту правоприменения таких процедурных законов, однако к нашей теме вопросы правоприменения относятся крайне опосредованно, а нормативных правовых актов, подпадающих под рассматриваемый коррупциогенный фактор не отмечалось.
        и) нормативные коллизии – противоречия, в том числе внутренние, между нормами, создающие для государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц) возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае (конец цитаты).
        Сравнительно свежий коррупциогенный фактор, пополнивший ряды собратьев только в 2015 году. И этот коррупциогенный фактор во всех случаях непосредственно сопряжен либо с противоречием акту высшей силы, в том числе федеральному, либо с внутренними противоречиями самого рассматриваемого акта, что будет являться также юридико-техническим нарушением.
        Так, в противоречие с исчерпывающим перечнем случаев, при которых право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, установленным статьей 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», Порядок изменения условий пользования участками недр местного значения и ограничения, приостановления или досрочного прекращения права пользования участками недр местного значения, утвержденный постановлением Правительства Республики Бурятия, ограничивал, временно приостанавливал или досрочно прекращал право пользования участками недр местного значения временно или постоянно в иных, нежели предусмотрены федеральным законом, случаях.
            Ко второй группе факторов, предлагаемых Методикой, относятся Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, и это:
            а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, – установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям (конец цитаты).
            Например, согласно проекту одного подзаконного акта Республики Бурятия заявителями на предоставление путевок в санаторно-оздоровительные лагеря круглогодичного действия будут являться лица, имеющие регистрацию по месту жительства в Республике Бурятия, являющиеся родителями детей, законными представителями (усыновителями, опекунами, попечителями), работающие в организациях (предприятиях) Республики Бурятия и за ее пределами вне зависимости от отраслевой принадлежности и формы собственности. Согласно статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, части первой, статье 2 Закона Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации» под местом жительства понимается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. В соответствии со статьями 2 и 3 вышеназванного Закона Российской Федерации регистрация осуществляется, в числе прочего, в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод и исполнения обязанностей. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 06.10.2008 № 619-О-П, на основании ранее высказанных в его постановлениях позиций, регистрация, в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства, при отсутствии регистрации место жительства гражданина может устанавливаться судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов. Исходя из изложенного, рассмотренное положение проекта необоснованно ограничивает право граждан на подачу заявления о предоставлении путевок на отдых, оздоровление и санаторно-курортное лечение детей, поскольку предусматривает в качестве одного из обязательных требований к заявителю на предоставление путевок в санаторно-оздоровительные лагеря круглогодичного действия наличие регистрации по месту жительства в Республике Бурятия, тогда как регистрация гражданина органами регистрационного учета является, безусловно, основным, но не единственным законным подтверждением постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации. Факт постоянного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, как основание признания его жителем данного территориального образования, на которого распространяется законодательство субъекта Российской Федерации, может быть установлен судом общей юрисдикции.
           б) злоупотребление правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (конец цитаты).
            К таковым, в частности, может быть отнесено расхожее в действующем законодательстве допущение, что с согласия гражданина ему могло быть предоставлено жилое помещение менее нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма, устанавливаемой органами местного самоуправления.
       в) юридико-лингвистическая неопределенность – употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (конец цитаты).
          Следует иметь в виду, что в данном случае подразумеваются не просто юридико-технические ляпы, коих в российском законодательстве пруд пруди, а именно такое расхождение с общепринятым пониманием термина или такая смысловая муть, благодаря которым правовую норму можно применить множеством способов, не согласующихся с задачами и целью правового регулирования акта.
        Так, административным регламентом одного из исполнительных органов государственной власти Республики Бурятия в качестве одного из оснований для отказа в предоставлении государственной услуги указывался факт выявления обстоятельств, установленных законодательством Российской Федерации, препятствующих выдаче заявителю предварительного разрешения на распоряжение имуществом подопечного. Из содержания приведенной правовой нормы невозможно установить, какие обстоятельства имеются в виду и каким правовым актом российского законодательства они устанавливаются.
          В общеупотребительном значении понятие «обстоятельство» в русском языке означает совокупность условий, в которых что-либо происходит, обстановку, сложившуюся ситуацию либо же явление сопутствующее чему-либо или сопровождающее что-либо. В иных значениях понятие «обстоятельство» не употребляется. Таким образом, природа обстоятельств лежит вне пределов позитивного права, и возникает помимо воли законодателя, то есть само по себе наличие «обстоятельств, установленных законодательством Российской Федерации», маловероятно.
       Вместе с тем, такая неудачная лингвистическая конструкция, заложенная в основу алгоритма принятия решения о предоставлении либо отказе в предоставлении государственной услуги, дает правоприменителю широкий диапазон для принятия управленческого решения, в том числе руководствуясь субъективным отношением к заявителю, граничащим с произволом.
Итак, сформулировав наши замечания, мы должны предложить незадачливому органу, принявшему акт или разработавшему проект, способ устранения выявленных коррупциогенных факторов. В противном случае, такое заключение в соответствии с пунктом 7(3) Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов будет возвращено адресатом не позднее 30 дней после регистрации с указанием причин.
       Такие предложения должны носить строго формальный характер и быть предельно конкретизированы. Так, предложение распустить Правительство и Государственную Думу, подать в отставку должностному лицу – хоть и может в ряде случаев казаться наиболее очевидным и действенным решением вопроса, однако в экспертном заключении будет едва ли уместным.
         Стандартные рекомендации будут выглядеть примерно следующим образом:
         «В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагаю абзац третий пункта 2.6.1 Административного регламента исключить; приложение 3 к Административному регламенту – признать утратившим силу» – при необходимости исключения структурных единиц;
         «В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов предлагаю внести изменения в пункт 2.6.11 Административного регламента, слова «подпунктами «а», «б», «в» пункта 2.6.3», «подпунктами «а», «б», «в» пункта 2.6.4» заменив словами «подпунктами «а»,  «в» пункта 2.6.3», «подпунктами «а»,  «в» пункта 2.6.4» соответственно» – при необходимости внесения изменений в правовой акт;
          «В целях устранения названных коррупциогенных факторов предлагаю либо перечислить в подпункте «в» пункта 2.8.1 Административного регламента конкретные обстоятельства, препятствующие выдаче заявителю предварительного разрешения на отчуждение имущества, принадлежащего несовершеннолетнему гражданину, со ссылкой на нормативные правовые акты федерального законодательства, либо – при невозможности установления таких обстоятельств – подпункт «в» пункта 2.8.1 Административного регламента признать утратившим силу» – при необходимости дополнения правового акта либо при диспозитивном подходе к устранению коррупциогенных факторов.
          При этом нелишним будет вооружиться базовыми знаниями общепринятых правил юридической техники, в том числе касающихся структуры и системы правовых документов, а также юридической терминологии. В этой части неплохим подспорьем могут послужить Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, направленные письмом Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 № вн2-18/490.
         Итак, обобщив и оформив свои выводы и предложения согласно приложению к приказу Минюста России от 04.10.2013 № 187  «Об утверждении Порядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации» , мы направляем готовое заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы в орган, принявший нормативный правовой акт либо разработавший проект нормативного правового акта. Каких-либо особых требований к порядку и способу направления заключения действующее законодательство не содержит. Автор знаком с одним независимым экспертом, который для этих целей пользовался исключительно личным ящиком электронной почты – такой способ документооборота при соблюдении элементарных правил безопасности работы в сети в равной мере наряду с заказной корреспонденцией гарантирует доставку и регистрацию Вашего заключения.
        В итоге, дело – за органом, принявшим акт или разработавшим проект: в течение 30 дней он либо согласится с Вашими доводами и примется за работу по устранению выявленных коррупциогенных факторов, либо представит свои возражения по существу Ваших замечаний. Во втором случае, если доводы возражений кажутся Вам малоубедительными, ничто не мешает Вам направить копию заключения в контрольно-надзорные органы.
          В завершение автору хотелось бы обрисовать свое видение перспективы развития как антикоррупционной экспертизы, так и борьбы с коррупцией в целом. Как мы обмолвились ранее, изначально меры по противодействию коррупции в той форме, в какой они закреплены законодательно, виделись как экстренное и в силу этого временное средство восстановления хромавшего на обе ноги аппарата государственной и муниципальной власти. В настоящее время, по прошествии почти десятилетия, такие очевидные и необходимые для управленческого процесса действия, как  аутентичная юридическая и антикоррупционная оценка акта, мониторинг правоприменения, оценка регулирующего воздействия акта не требуют нормативного закрепления. Они, так или иначе, должны сопутствовать любому грамотному управленческому решению, формируясь в сознании правоприменителя, и от того, будут ли они закреплены в приказе, отражены в отчете, подшиты в дело, не зависит эффективность реализации этого решения. Следует понимать, что антикоррупционная экспертиза по существу – аморальна, ибо исходит из презумпции непорядочности лиц, осуществляющих властные полномочия. Вдвойне противоестественна антикоррупционная экспертиза, осуществляемая органами государственной власти, так как, не являясь элементом той самой пресловутой системы сдержек и противовесов, она свидетельствует об отсутствии волевого единства в органах государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что на текущем этапе развития российского общества данный вид антикоррупционной экспертизы следует упразднить, сохранив за экспертизой лишь независимый статус. Если констатировать и дальнейшую необходимость в антикоррупционной экспертизе, то придется признать нежизнеспособность российской правовой системы и обслуживающего ее аппарата государственной власти и местного самоуправления.
Поделитесь с друзьями:

Комментарии6

Авторизуйтесь, чтобы оценивать комментарии
и получать уведомления об ответах
Войти на сайт
Ваш комментарий
Аноним
19.12.2016 19:45
Что он употреблял?
Исключительно водку и другие сертифицированные продукты)
Аноним
19.12.2016 19:50
а это уже реклама спиртосодержащей продукции
Заметьте, марку спиртного я не указывал, но ведь и без допинга резюмировать хоть малую толику идиотизма нашей правовой системы - задача невыполнимая. На этом многие ломались!
Аноним
20.12.2016 21:05
С каких пор перепосты нормативки и доселе известных фактов стало хедлайном блогов, что за баг, Конрад? Кстати, не с тем боролся истинный Михельсон. Незачот.
А с чем боролся "истинный Михельсон"? И в чем же, собственно, его истинность? "Перепосты нормативки" - это цитаты, как специально и указано в тексте, а куда ж без них в заявленной теме? Нет, можно, конечно ссылками на структурные единицы НПА ограничиться, но это уже было бы неуважительно к тому, кто взял бы на себя труд это прочесть. И кстати, будьте сказочно любезны разъяснить, как можно "перепостить" факт, пусть и известный? И на секундочку: там помимо всего прочего, еще и "перепосты" моих заключений.

Еще из раздела Общество

Последние записи

17 октября
21:11
Обзор международной мебельной выставки IsaloniWorldWide
В конце прошлой недели я посетила ежегодную мебельную выставку IsaloniWorldWide в Москве - главное событие года для российских дизайнеров. Международные бренды представили свои новинки мебели, света и декора
17 октября
21:06
Оёоргүй далайһаа субад удхаһандал...
Поэт хүн  ондоо зон, поэт хүнэй зүрхэн онсо ондоохон сохидолтой, засаг түрын урдаһаа хэлэхэ үгэтэй, айхаяа мэдэхэгүй, арад түмэнэйнгөө түлөө харюусалгатайб гэжэ мэдэрдэг Цырендулма Цыреновна Дондогой нээрээл нэрэ түрэтэй поэт хүн, томо хүн байгаал даа.
17 октября
21:00
4
Кабанско-Оймурский «сыр-бор»
Страна и Бурятия взяли курс, но про импортозамещение и санкции, видимо, и не слыхивали в администрации Кабанского района. А иначе чем объяснить нежелание руководства помочь мне как предпринимателю, который выпускал Оймурский сыр?
17 октября
09:27
67
1
Хорошие времена?
Недавно разговаривали с мамой, пока шли пешком куда-то - я далеко припарковался, а она была не против прогуляться. Говорили о том, прошли или настали хорошие времена...
13 октября
17:26
1085
3
#19.Суровые монголы || Бурятские воины
Всем привет! Это новый выпуск "Дневника Хитрого Бурята".
Осень для меня - это любимое время года, время творческих идей и побед...
12 октября
14:21
267
Проекты Союза дорожников Республики Бурятия
Друзья, хочу рассказать про деятельность и предложения недавно созданного при поддержке главы Бурятии Союза дорожников республики
12 октября
10:29
148
Абьяас бэлигээ арад зондоо
Агын тойрогой Догой нютаг тоонтотой Цыпелма Батурова урма зоригоороо, хүсэл эрмэлзэлээрээ, тэнигэр сэдьхэлээрээ олониие дахуулжа, арад зондоо гоё һайханиие дамжуулжа, соёл болбосоролой дээжэ хүртөөхэ хэрэгтэ эсэшэ сусашагүй ажалаа ябуулна. Арадай дуунуудта, ёохор хатарнуудта, уран үгэдэ хилэ гэжэ байхагүй. Итали, Испани
12 октября
10:21
232
Стильный дизайн: счастье быть дома
В процессе создания интерьера ключевым моментом для меня является не столько стиль в его общепринятом понимании, сколько атмосфера создаваемого пространства. Начиная проект, я всегда думаю о том, насколько комфортно будет жильцам в этом пространстве, будут ли они счастливы в новой обстановке?
11 октября
17:20
291
3
Повторное заседание должно поставить точку в этой истории
Определение Верховного суда России было недавно опубликовано и создало прецедент в судебной практике. Вскоре состоится повторное заседание в Верховном суде Бурятии, которое, надеемся, поставит точку в этой затянувшейся истории
5 октября
12:57
669
О просрочке платежа по кредиту и защите персональных данных
Если платеж был сделан 29 числа, и есть документы, которые это подтверждают, то ответственность за сроки поступления денежных средств банку заемщик не несет
4 октября
14:57
535
1
Как не принести домой «психологический вирус»?
Он может разрушить даже самые крепкие отношения и развеять лучшее впечатление о вас…
3 октября
14:39
333
ҮХИБҮҮД УГ УДАМАА УУДАЛНА
Буряад Уласай соелой яаманай сайд Тимур Гомбожапович Цыбиков "Минии уг гарбал ном хэблэлгэдэ мүнгэ һомололгодо гараа табижа тон ехэ туһалаа юм
2 октября
17:27
364
1
Поможем маме шестерых детей!
Хочу найти дом и начать сбор средств на оплату аренды!
2 октября
11:42
553
А вы были в Сан-Тропе?
Подписывайтесь на меня в инстаграм @erdenimun и на мой канал den mun в youtube. Где я выкладываю больше видео и веду прямые трансляции
2 октября
11:05
325
Как развивать ребёнка, несмотря на занятость и нехватку времени?
Школьная пора - это самое удачное время, когда надо не упустить момент формирования мышления. Не упустить шанс, научить ребёнка думать, мыслить и дать ему чёткое понимание, как это делать
22 сентября
10:00
1066
2
Евротур. Женева. Швейцария
В данный момент я в Европе. Планирую посетить здесь более 10 стран. Подписывайтесь на меня в инстаграм @erdenimun и на мой канал den mun в youtube. Где я выкладываю больше видео и веду прямые трансляции!
21 сентября
13:05
306
4
"ZAM" нээгдэһээр жэл болобо
Домбо” эблэлэй үйлэдбэрилһэн буряад угалзаар шэмэглээтэй шаазан домбонууд, аяганууд нюдэ хужарлуулна. Ханаар зохидхоноор зураатай уран зурагууд үлгөөтэй харагдана.
15 сентября
11:54
3462
4
Виктор Балдоржиев Наброски конца августа. Между жерновами
Полезных и деятельных результатов, вкупе с защитой интересов Востока страны, правители России могут ожидать только от монголоязычного мира внутри страны со множеством естественных русских элементов, включая русскую культуру и 400-летнюю русскую историю Сибири, ибо ничего другого на Восточной окраине страны уже нет. Процессы обезлюживания территории становятся очевидными и безостановочными.
15 сентября
10:25
760
2
Осторожно! Охота из кустов
Хочу предостеречь жителей 40-х кварталов. Когда стемнеет, не садитесь на скамейку возле памятника Строителям на улице Мокрова! За семь секунд я лишилась сумки с паспортом и всеми картами.
11 сентября
18:39
406
5
Зачем нам нужен «церковный» праздник 11 сентября - день трезвости?
О трезвости сегодня говорят не так уж часто. Конечно, она подразумевается и официально приветствуется, но на самом деле, не всегда понимается и принимается в истинном виде
Показать больше
Богатая Бурятия Общественный проект, направленный на реализацию богатого потенциала нашей республики
Наверх