Эксперты считают нецелесообразными процессы укрупнения регионов



1 января 2010 года завершился переходный период создания Забайкальского края, образованного 1 марта 2008 года в результате слияния Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. Почти два года ушло на то, чтобы была полностью сформирована структура органов власти и создана вся нормативно-правовая база. Однако на прошлой неделе специалисты Института современного развития (ИНСОР) предоставили президенту России Дмитрию Медведеву исследование о результатах практики укрупнения регионов. В докладе, в частности, говорится, что объединительные процессы, которые прошли в стране, оказались экономически неэффективными.

Страна, как корпорация

Начатое Владимиром Путиным еще в первый срок своего президентства укрупнение регионов не дало ожидаемого эффекта и оказалось практически бессмысленным. Такой приговор политике укрупнения вынесли авторы документа "Объединение субъектов РФ: за и против", опубликованного на сайте ИНСОР. Кстати, главным попечителем этого Института как раз является сам глава государства. Эксперты на 175 страницах советуют остановить имеющиеся планы последующих региональных укрупнений на основе собственных аналитических работ и дают зачастую неутешительные прогнозы возможным будущим объединениям. Исследование, объясняют авторы, они сделали из "соображений здравого смысла" и чтобы прояснить этот политический вопрос не только высшему руководству страны, но и некоторым региональным чиновникам, "ведь часто инициатива объединения исходит снизу".

Укрупнение регионов, начавшееся в 2003 году в Пермском крае, представлялось федеральной власти частью программы восстановления управляемости страной, вспоминают авторы доклада, еще одной попыткой управлять территорией страны как корпорацией (или военной частью) - сильная компания поглощает слабую и делает ее успешной или банкротит.

В качестве оправдания объединительных процессов приводилось два главных довода: сокращение числа субъектов упростит управление и то, что сильные помогут слабым. "Но до сих пор никто не сказал: сколько именно регионов нужно? И 83 - это оптимальное количество или, может быть, нужно даже больше? - недоумевают эксперты.

Агинский округ не подходил ни по одному из критериев

Всего на 2010 год произошло пять объединений - во всех случаях их необходимость объяснялась тремя факторами: противоречиями в управлении "матрешечными" субъектами; уверенностью центра в том, что число субъектов слишком велико, и это снижает эффективность управления; в-третьих, предположением, что социально-экономически более сильные "материнские" территории (края или области) должны стать "локомотивами" развития округов, т. к. большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.

Лишь одному или двум критериям из трех отвечали слияния Пермской области с Коми-Пермяцким АО, Красноярского края с Эвенкией и Таймыром, Камчатки с Корякским АО, Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО. Слияние Читинской области с Агинским Бурятским автономным округом критериям не отвечало вовсе - Чита сама депрессивный регион, а округ на момент объединения делал успехи в развитии (благодаря налоговым льготам для зарегистрированных в АО нефтетрейдеров "Русснефти").

Экономического эффекта всех объединений эксперты не находят: "С учетом отставания экономики "материнских" территорий и округов, и при отсутствии интегрирующих проектов освоения ресурсов механизм объединения не может выполнять ни функцию поддержки слабых субъектов, ни функцию мультипликатора роста". Бывшие АО так и не имеют внутренних источников развития, "процесс деиндустриализации в них продолжается" (кроме Агинского), признают авторы.

Регионам на момент объединения обещались дополнительные бюджетные трансферты как "пряник", но округа в этом не были заинтересованы, так как "нередко имели более высокую бюджетную обеспеченность, чем "материнские" территории, благодаря разработанной Минфином формуле расчета бюджетных потребностей". Объединившись, округа потеряли еще и интерес к себе со стороны бизнеса - компании регистрировались в малонаселенных АО для минимизации отчислений. Социальные выгоды также неочевидны: сократились барьеры для перемещения рабочей силы, но успехов в борьбе с бедностью нет.

"Поставленные задачи не выполнены"

По результатам анализа ИНСОР приходит к неутешительным выводам (16 пунктов): экономический, социальный и административный эффект от всех состоявшихся слияний "нулевой", дальнейшие изменения числа субъектов в рамках той же политики губительны, признают эксперты. В сделанных ими выводах сообщается: "Поставленные задачи не выполнены, престиж центра в регионах сильно пострадал. Но никто не гарантирует, что не будет рецидива".

В то же время дальнейшие слияния возможны, признают авторы, "но в рамках осмысленной реформы, а не отдельных нескоординированных акций". Продолжение нынешней политики укрупнения чревато всеми видами конфликтов - от экологических до этнических.